Noua strategie de sancțiuni a SUA. Cum poate Washingtonul să oprească mașina de război a Rusiei și să întărească ordinea economică internațională

În dimineața zilei de duminică, 27 februarie, secretarul Trezoreriei SUA, Janet Yellen, a stat înghesuit într-o cameră securizată cu un grup de alți oficiali înalți ai Trezoreriei pentru a discuta un set de măsuri economice și financiare extraordinare împotriva Federației Ruse.

Cu câteva zile mai devreme, Rusia invadase Ucraina, o încălcare gravă și violentă a dreptului internațional. La cererea președintelui american Joe Biden, Departamentul Trezoreriei a impus sancțiuni de blocare completă a unora dintre cele mai mari bănci din Rusia, a pus în aplicare controale la export pentru Rusia asupra tehnologiilor sensibile, a sancționat o serie de membri ai elitei ruse și a determinat că orice firmă rusă de servicii financiare ar putea fi o țintă pentru noi sancțiuni. Dar, ca răspuns la agresiunea în creștere a Rusiei, Biden a cerut să se ia măsuri suplimentare pentru a tăia Kremlinul de la resursele de care avea nevoie pentru a-și continua războiul ilegal, scrie Wally Adeyemo în Foreign Affairs.

Alături de americani au lucrat aliați din Asia și Europa pentru a dezvolta o nouă tranșă de acțiuni: imobilizarea Activelor băncii centrale ale Rusiei, creând un grup de lucru internațional pentru a vâna și îngheța activele rusești din întreaga lume și eliminând instituțiile financiare ruse cheie din sistemul global de mesagerie SWIFT. Mulți dintre acești pași au fost de neegalat în amploarea și întinderea lor. Dar ceea ce a fost cel mai semnificativ a fost viteza cu care această coaliție internațională s-a unit în spatele acțiunilor. În trei săptămâni de la invazia Rusiei, peste 30 de parteneri – inclusiv Australia, Singapore, Coreea de Sud, Taiwan și membrii Uniunii Europene și G-7 – s-au alăturat Statelor Unite pentru a contracara agresiunea Rusiei, scrie Adeyemo.

Există un motiv pentru care atât de multe țări au susținut aceste sancțiuni. Sistemul economic internațional de astăzi reflectă arhitectura financiară bazată pe reguli pe care Statele Unite și aliații săi au construit-o colectiv după al Doilea Război Mondial pentru a promova pacea, prosperitatea și integrarea economică. Acest sistem a fost conceput pentru a face ca aceste obiective să se consolideze reciproc, permițând statelor participante să împiedice țările care încalcă principiile sistemului să-și culeagă beneficiile. Eforturile Departamentului de Trezorerie de a descuraja și, mai târziu, de a face mai greu pentru Kremlin să ducă acest război, s-au bazat pe capacitatea Statelor Unite și a aliaților și partenerilor săi de a-și valorifica pozițiile în centrul sistemului. Nu este întâmplător faptul că această coaliția include emitenții principalelor valute convertibile ale lumii, majoritatea centrelor financiare cheie ale lumii și mai mult de jumătate din economia globală.

Multilateralismul a fost decisiv pentru eficacitatea acestor măsuri economice

Aceste eforturi au succes. Curajul și determinarea poporului ucrainean, ajutate de zeci de miliarde de dolari în securitate și asistență economică din partea Statelor Unite și a aliaților și partenerilor săi, au fost esențiale în apărarea curajoasă a Ucrainei împotriva Rusiei. Dar sancțiunile economice au jucat și un rol critic de sprijin. Pe parcursul ultimelor zece luni, Washingtonul și aliații și partenerii săi au refuzat instituțiilor financiare cheie ale Rusiei accesul la infrastructura care alimentează sistemul financiar global și au privat Rusia de importurile și tehnologiile avansate care sunt esențiale pentru producția economică modernă.

Multilateralismul a fost decisiv pentru eficacitatea acestor măsuri economice. După ce Statele Unite au impus sancțiuni Rusiei pentru invazia Crimeei din 2014, Moscova a petrecut opt ani lucrând pentru a-și limita expunerea la sistemul financiar american, sperând să izoleze economia Rusiei de impactul viitoarelor sancțiuni ale SUA. Dar, deși Rusia a reușit să-și reducă expunerea față de SUA și dolar, nu a putut evita sistemul economic internațional și celelalte valute majore liber convertibile care formează nucleul său, lăsând Moscova profund vulnerabilă.

Pe termen lung, economia Rusiei s-ar putea contracta cu până la 30 până la 50% față de nivelul ei de dinainte de război.

Pe lângă infrastructura financiară mondială, companiile care produc anumite bunuri critice, cum ar fi semiconductori și alte tehnologii avansate, sunt localizate în principal în G-7, Uniunea Europeană și alte economii care s-au alăturat răspunsului SUA. Drept urmare, sancțiunile și restricțiile coaliției au lovit Kremlinul și mai tare. Rusia se confruntă acum cu ani sau chiar zeci de ani de declin economic. Companiile străine au părăsit țara în masă, degradând în mod semnificativ baza economică a Rusiei. Fără acces la aceste importuri critice, Rusia va vedea sectorul său de producție restrâns. O analiză externă prezice că, pe termen lung, economia Rusiei s-ar putea contracta cu până la 30 până la 50% față de nivelul ei de dinainte de război. Cel mai important, aceste acțiuni vor degrada complexul militar-industrial al Rusiei și vor eroda capacitatea acestuia de a proiecta puterea.

Lecția acestor acțiuni este că potența lor se bazează nu doar pe dimensiunea sistemului financiar al SUA sau pe utilizarea pe scară largă a dolarului, ci pe întinderea și rezistența sistemului economic internațional în ansamblu. Departe de a submina acest sistem, acest răspuns internațional și coordonat și-a subliniat puterea, valoarea și importanța.

În ultimii 80 de ani, politica de sancțiuni a SUA a evoluat dramatic

În 1940, când Germania lui Adolf Hitler a invadat Danemarca și Norvegia, Departamentul de Trezorerie al SUA a înghețat activele deținute de SUA ale celor două țări. În anul următor, a înghețat și bunurile altor state pe care Germania le-a invadat. Dar, spre deosebire de sancțiunile de astăzi, aceste acțiuni au fost concepute doar pentru a împiedica ca acele bunuri să cadă în mâinile regimului nazist – până la intrarea oficială a Statelor Unite în război, Departamentul Trezoreriei nu a interzis tranzacțiile comerciale sau financiare cu Germania în sens mai larg.

Pe parcursul secolului al XX-lea, Statele Unite au folosit din ce în ce mai mult sancțiunile economice ca instrument de bază al politicii externe, mai degrabă decât ca o simplă măsură de sprijin. De exemplu, a impus o serie de sancțiuni și controale la export asupra Uniunii Sovietice și a țărilor din sfera sovietică începând cu anii 1940, și a sancționat Africa de Sud în anii 1980 pentru politicile sale de apartheid. Washington și-a modernizat în continuare politicile de sancțiuni după atacurile din 11 septembrie 2001. În 2004, guvernul a creat Biroul de Terorism și Informații Financiare al Departamentului Trezoreriei pentru a coordona sancțiunile Trezoreriei și activitățile de informații, ceea ce i-a permis în continuare să utilizeze strategii sofisticate de sancțiuni pentru a viza teroriști și alți adversari nestatali — precum și țările care îi adăpostesc.

Nu doar atacurile teroriste au cerut modificări ale politicilor de sancțiuni ale SUA. În ultimele două decenii, dimensiunea și importanța sistemului financiar internațional au crescut, cerând un aparat de sancțiuni mai sofisticat. Din 2001 până în 2021, activele externe globale ca pondere din PIB aproape s-au dublat. Și din 2011 până în 2021, ponderea persoanelor de peste 15 ani cu un cont la o bancă sau la un furnizor de servicii de bani mobil a crescut de la 50 la sută la 76 la sută. În același timp, extinderea criptomonedei și finanțarea descentralizată a creat noi modalități de a păstra și transfera valoare în afara sistemelor tradiționale, permițând metode alternative statelor, oamenilor și organizațiilor de a spăla veniturile ilicite. Această evoluție a creat noi modalități de a încerca să depășească atingerea sancțiunilor, ridicând miza pentru guvernele care folosesc aceste măsuri economice pentru a trage la răspundere actorii necinstiți, notează autorul.

Studiu Treasury Sanctions Review 2021 a arătat că sancțiunile sunt cele mai eficiente atunci când sunt coordonate cu aliați și parteneri, atât pentru că această coordonare întărește diplomația, cât și pentru că sancțiunile multilaterale sunt mai greu de evitat. Studiul a concluzionat că sancțiunile ar trebui să fie legate de o strategie de politică externă clar articulată, care este, la rândul său, legată de obiective distincte. Și revizuirea a stabilit că sancțiunile SUA ar trebui să includă o analiză economică detaliată a impactului anticipat al acestora, inclusiv a efectelor colaterale.

Astăzi, aceste concluzii pot părea evidente. Dar sancțiunile trecute nu au fost întotdeauna bine calibrate. În total, numărul desemnărilor de sancțiuni din SUA a crescut cu peste 900 la sută din 2000 până în 2021 – unele proiectate mai atent decât altele – deoarece numărul de programe de sancțiuni din SUA a crescut de peste 2,5 ori.

Provocarea de a pune cu botul pe labe Rusia

La 24 februarie 2022, Rusia și-a început invazia pe scară largă a Ucrainei. De la început, a fost clar că elaborarea unui răspuns care să fie atât eficient, cât și calibrat corespunzător ar fi o provocare. Deși amploarea brutalității de la Kremlin a cerut un răspuns puternic, dimensiunea și integrarea internațională a economiei ruse au făcut dificilă impunerea unor costuri semnificative, mai ales fără a provoca daune economiei globale. Rusia este unul dintre cele mai populate state din lume și are un rol central pe piețele globale de energie. Pentru a dăuna efortului de război rusesc prin utilizarea instrumentelor economice, Statele Unite trebuiau să încorporeze lecțiile din revizuirea sancțiunilor – și a trebuit să facă acest lucru rapid.

Asta a început cu lecția că sancțiunile ar trebui să fie legate de o strategie de politică externă clar articulată și legate de obiective distincte. În acest caz, obiectivul general a fost clar: să degradeze capacitatea președintelui rus Vladimir Putin de a duce războiul ilegal. În acest scop, Statele Unite au folosit un set de sancțiuni inovatoare și ample și controale la export pentru a priva Rusia de veniturile și resursele necesare pentru război, inclusiv prin diminuarea complexului său militar-industrial. Statele Unite și aliații săi și-au asumat, de asemenea, un angajament diplomatic substanțial și au oferit sprijin militar și economic abundent Ucrainei, în valoare totală de zeci de miliarde de dolari, iar administrația Biden a solicitat Congresului încă 38 de miliarde de dolari pentru a oferi asistență suplimentară. Aceste obiective reflectă faptul că este puțin probabil ca sancțiunile singure să oprească complet invazia lui Putin. Dar i-au făcut mult mai grea viața lui Putin să-și continue războiul și i-au redus dramatic șansele de succes pe câmpul de luptă.

Trei elemente ale economiei Rusiei, vizate

O modalitate de a gândi această strategie a fost un set de lovituri chirurgicale țintite asupra capacității Rusiei de a duce război. S-a decis să se vizeze trei elemente ale economiei Rusiei: sistemul său financiar, elitele și complexul militar-industrial. Pentru a viza sistemul financiar, a fost sancționate instituțiile financiare cheie ale Rusiei, au fost imobilizate rezervele băncii centrale și a fost tăiat pentru multe dintre băncile sale accesul la sistemul de mesagerie SWIFT în zilele imediat următoare invaziei. Pentru a lovi rețeaua elitelor și oligarhilor care sprijină guvernul rus și care acționează ca agenți și instrumente ale acestuia, s-a înființat un grup de lucru internațional – Grupul operativ Elite, procurori și oligarhi ruși (REPO), cu reprezentanți din opt țări și Comisia Europeană—care să identifice și să sechestreze bunurile acestora în jurisdicții din întreaga lume. Acest efort i-ar împiedica pe oligarhii ruși să acceseze resursele pe care le-ar putea folosi pentru a susține regimul lui Putin. Și pentru a viza complexul militar-industrial și lanțurile de aprovizionare critice ale Rusiei, s-a implementat controale la export și alte restricții care ar refuză Rusiei importurile necesare pentru a-și menține operațională mașina de război, forțând armata Rusiei să se orienteze constant către arme învechite și mai puțin fiabile.

Pentru ca această strategie direcționată să funcționeze, Departamentul Trezoreriei a trebuit să lucreze îndeaproape cu o coaliție globală de aliați și parteneri. La îndemnul lui Biden, s-a început construirea coaliției cu mult înainte de război, contactând mulți dintre aliați și parteneri. În noiembrie, comunitatea de informații din SUA a împărtășit rapid informațiile care indică potențiala invazie a Rusiei cu aliații și partenerii americani din Europa și a început să pună bazele răspunsului. Deși nu toate deciziile au fost finalizate până în februarie 2022, Statele Unite, aliații și partenerii săi au dezvoltat un set amănunțit de acțiuni inițiale.

Compoziția acestei coaliții a fost critică pentru eficacitatea acesteia. Din punct de vedere financiar, include emitenții principalelor valute liber convertibile din lume. Aceste monede formează țesutul conjunctiv al sistemului bancar și de plăți global, permițând finanțare și comerț transfrontalier eficiente și cu risc scăzut. Necesitatea Rusiei de a tranzacționa în aceste valute explică de ce sancțiunile financiare au fost atât de eficiente și de ce, în ciuda eforturilor sale, Rusia nu a putut scăpa de atingerea lor. De exemplu, din 2019, 87% din tranzacțiile valutare ale Rusiei au fost denominate în dolari. Între timp, Uniunea Europeană este cel mai mare partener comercial al Rusiei, ceea ce face ca acțiunile UE de a izola economic Rusia să fie foarte puternice. Și pentru că această coaliție include Japonia, Coreea de Sud și Taiwan - cei mai importanți producători mondiali de tehnologii avansate cheie, împreună cu Statele Unite - controalele sale la export au oprit cu succes Rusia de la accesul la importuri esențiale, cum ar fi semiconductori, degradându-și puternic armata.

O nouă eră

Washingtonul și aliații și partenerii săi au fost inovatori în execuția acestei strategii. Pentru a refuza Rusiei accesul la resursele financiare pentru a-și finanța invazia, de exemplu, coaliția a imobilizat fondul suveran al Rusiei și rezervele băncii centrale. Această mișcare a fost profund eficientă. În ultimii opt ani, Rusia a acumulat 630 de miliarde de dolari în avere suverană și active ale băncii centrale pentru a-și proteja economia de impactul potențialelor sancțiuni. Acțiunile coaliției au făcut o mare parte din acest cufăr de război inaccesibil, tocind efectul acțiunilor preventive ale Rusiei.

De asemenea, coaliția urmărește o abordare nouă pentru a limita veniturile lui Putin din exporturile de petrol ale Rusiei fără a scoate petrolul de pe piață: politica de plafonare a prețurilor implementată de Uniunea Europeană, G-7 și Australia la începutul acestei luni. Plafonul de preț a fost conceput pentru a depăși o aparentă dilemă. De la începutul conflictului, Statele Unite și aliații săi au elaborat sancțiunile pentru a permite exporturilor rusești de petrol și gaze să ajungă pe piața globală, chiar dacă Statele Unite și alte guverne au interzis importul acestor mărfuri în propria lor țară. Acest lucru a fost făcut din motive întemeiate. Rusia a continuat să obțină profituri semnificative din exporturile sale de energie, în special petrol. La un moment dat, Rusia a primit mai mult de 100 de dolari pe baril. Pe parcursul verii, a primit prețuri cu 60% mai mari pe baril decât în anul precedent, ceea ce înseamnă că Rusia a făcut mai mulți bani în ciuda scăderii volumelor sale de export.

Perturbarea lanțurilor critice de aprovizionare care alimentează complexul militar-industrial al Rusiei a constituit, de asemenea, o schimbare majoră pentru politica de sancțiuni. Statele Unite au rămas puternic concentrate pe încheierea războiului Rusiei și a brutalităților sale din Ucraina. Scopul, simplu, este de a frustra capacitatea Rusiei de a folosi banii pe care Rusia îi are pentru a construi armele pe care le dorește. Dar, în loc să se concentreze asupra provocării unei dureri economice absolute, Departamentul de Trezorerie — în coordonare cu Departamentul Apărării și Departamentul de Comerț — și aliații Statelor Unite au folosit sancțiuni și controale la export pentru a urmări tehnologiile și inputurile specifice de care industria de război a Rusiei are nevoie. Acestea includ articole precum semiconductori, tranzistori și software care sunt fabricate numai în afara Rusiei și, în multe cazuri, numai de Statele Unite și la aliații săi. Biroul american al directorului de informații naționale estimează că măsurile luate de Washington și de partenerii săi au degradat capacitatea Rusiei de a înlocui peste 6.000 de piese de echipament militar, au forțat instalațiile-cheie industriale de apărare să oprească producția și au cauzat lipsa de componente critice pentru tancuri, avioane și submarine. Lumea vede rezultatele acestor lipsuri pe câmpul de luptă, unde luptătorii tenace ai Ucrainei au forțat Rusia să-și epuizeze rapid proviziile de arme moderne și să apeleze la echipamente învechite din era sovietică sau alternative de calitate inferioară procurate din Coreea de Nord și Iran.

Proiectarea și implementarea acestor acțiuni au necesitat expertiză tehnică și coordonare diplomatică elaborată. Țările din spatele lor vor trebui să continue să lucreze împreună, în special pentru a împiedica Rusia să evite diferitele restricții. Dar aceste măsuri economice erodează deja capacitatea Rusiei de a proiecta puterea și vor modela politica economică internațională pentru deceniile următoare.

Când SUA a început campania de a trage Rusia la răspundere, folosind toate instrumentele economice și financiare de care dispune, a fost întâmpinată cu critici din partea unora că acțiunile riscau să dezlege sistemul financiar global. La zece luni de la acest conflict, putem se vede contrariul. Departe de a crea o pană între Statele Unite și aliații săi, aceste sancțiuni au oferit cea mai puternică declarație posibilă a unității în fața agresiunii Rusiei. Ei au demonstrat că Washingtonul și partenerii săi sunt dispuși să apere principiile care stau la baza sistemului economic internațional – inclusiv autodeterminarea, suveranitatea teritorială și schimbul economic liber și deschis – chiar și atunci când acestea ar putea costa propriile economii, reprezentând un început pentru viitorul ordinii economice internaţionale.

Coordonarea multilaterală care a susținut acțiunile coaliției de la început până la sfârșit – de la strategie la tactică și execuție – a întărit același sistem în fața celei mai mari amenințări dintr-o generație.

Nimic din toate acestea nu înseamnă că sistemul economic internațional nu are nevoie de actualizare. Sistemul va necesita noi investiții pe măsură ce se adaptează în continuare la secolul XXI. Statele Unite și aliații săi ar trebui să modernizeze instituțiile internaționale care formează coloana vertebrală a acestui sistem, precum băncile multilaterale; finalizarea acordului internațional privind un impozit minim global la care peste 135 de țări au căzut de acord la Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică, toamna trecută; și actualizarea infrastructurii de plăți internaționale pentru a o face mai rapidă, mai ieftină și mai incluzivă. Aceste acțiuni vor contribui la asigurarea că sistemul economic internațional continuă să conducă la prosperitatea globală, că se ridică la înălțimea valorilor încorporate la crearea sa și că rămâne suficient de robust pentru a conta atunci când actorilor răi li se interzice accesul.

Desigur, mai este de făcut. Dar nu există nicio îndoială că ceea ce Statele Unite și aliații săi au realizat este istoric – și încurajator. Peste ani sau decenii, invazia Rusiei și răspunsul colectiv rezultat vor fi privite ca un moment în care sistemul economic internațional, atunci când se confruntă cu o provocare enormă, și-a cimentat rolul esențial, concluzionează Wally Adeyemo în Foreign Affairs.

Fostul președinte al Rusiei, după ajutorul dat de SUA Ucrainei: ”Un vot al nenorociților veseli”

Cu o situație pe frontul contra invadatorilor ruși tot mai dificilă și mai vulnerabilă, Ucraina a primit sâmbătă seara, 20 aprilie, și o veste bună. Camera Reprezentanților din Congresul...

Lupta cu drone din Ucraina a început să dea o lovitură mortală unuia dintre cele mai puternice simboluri ale puterii militare americane

Potrivit cotidianului The New York Times, în ultimele două luni, rușii au scos din luptă cinci tancuri americane M1 Abrams din cele 31 de tancuri care au fost trimise în Ucraina în toamna...